市井是市民生存、经济行径的紧张的都邑空间，店招、门面表摆、摊贩是市井的常见元素，其间任事业商户更是组成了都邑经济、社会生存的“细胞”。设摊、店招统治不但干连面广，闭乎经济、民生，还可行为都邑经济社会侦察、“见微知著”的一个“暗语”。

　　2024年3-6月，彭湃推敲所推敲员对上海市井的设摊（含表摆）、店招及其统治近况举行了调研，访说对象席卷商户、当局干系及各级部分、部门市民。咱们调研浮现：

　　第一，上海设摊、店招统治近年有法造化、模范化统治明显趋向，这是“新政”即2021-2022年新修订或订立的干系法则的强力施行的结果。第二，设摊、店招统治流程存正在都邑当局统治职权的扩张或深化，公职权相较此前过问周围更多，或更夸大“自上而下”，“自下而上”的空间更幼。第三，行政职权扩张对繁多幼微生存任事商家形成必然影响，更加正在经济下行配景下，同时也给当局的财务和举动合法性带来必然危害。第四，“新政”下，区、街镇下层当局权责得以确认和巩固，这是法则有用奉行的保险，也成为新的政企互动闭头。

　　这些调研浮现注解，都邑当局和墟市的职权-权柄界限和互动，或者是知道上海设摊、店招题目以致更多营商境遇题主意闭头点。国度央浼地方当局要“变成墟市化、法治化、国际化的一流营商境遇”，这也促使咱们思量“法治化的营商境遇”应当是若何的。奈何更好地知道上述调研浮现？奈何修正都邑统治，变成更适宜、法治化的营商境遇？

　　彭湃推敲所推敲员与行政法学和都邑推敲的两位学者——上海交通大学凯原法学院教员、博士生导师、中国行政法学推敲会常务理事朱芒，和上海师范大学玄学与法政学院副教员李泠烨举行了会说，贯串调研浮现，了解上海设摊、店招背后闪现的都邑统治题目，并试图寻找修正的空间和途径。

　　据彭湃推敲所推敲员调研，近年上海相闭设摊、店招统治均按照“新”法则、规章强力施行。

　　设摊统治方面，原《上海市市容境遇卫生统治条例》（2001年）规矩 “本市道途两侧和广场四周造造物、修筑物内的规划者不得凌驾门窗和表墙设摊规划”。而2022年修订了该条例（新条例简称“上海市容条例”），此中第二十一条将跨门规划和正在公开形势设摊规划景观、兜销物品的禁止性模范，改为控造性模范，即原本的“不得”现为“不得私自”。

　　其后，2023年上海《闭于进一步模范设摊规划行径的诱导见地（试行）》颁发，规矩各区当局可能“规定必然的设摊怒放区”用以摆摊，同时禁止“无序”设摊，即怒放区以表的摆摊举动。由此，上海近年新打造不少“特征点”（如集市、夜市），成立收费摊位，也允诺部门店表规划。店招统治方面，原《上海市市容境遇卫生统治条例》（2001年）初次提出了店招成立的“许可”轨造，即店招“服从核准的央浼成立”。上海成为最先将店招统治写入地方性法则的都邑。可是，正在相当一段时刻，该店招许可轨造并未有用施行落地。

　　店招真正被纳入模范统治框架，始于2021执行的《上海市户表招牌成立统治举措》，并改以“许可+见知答允”的办法对店招举行分级分类成立审批、统治。2022年修订执行“上海市容条例”对店招统治审批模范做了进一步优化。其第31条规矩，“户表招牌成立该当适应户表招牌技艺模范和成立导则的央浼”，付与导则以强造性。

　　目前，店招登记率已行为审核目标被夸大，意味越来越多的店招被纳入团结模范统治。目前全市的店招登记率约为65%。

　　规章文本层面，设摊统治从“不得”改为“不得私自凌驾门窗和表墙设摊规划”，店招审批从“许可”改为“许可+见知答允”办法，看似是规造的减少。但因为2021年后细化、深化了落地施行的配套战略、下层结构和法式央浼，法则的施行、统治的模范化、严密化统治水准明明更高了。

　　同时，都邑统治权有扩张、深化，都邑当局统治职权的扩张或深化，公职权相较此前过问周围更多，以至应用了数字化监控门径，更夸大“自上而下”，统治更刚性，“自下而上”的空间更幼。这出现为设摊怒放区被厉刻规定，却较少研商摊贩、市民须要，非怒放区的活动摊贩和表摆地步被刚性责罚，店招被“越俎代庖”地“更新”等。

　　朱芒以为，“‘上’和‘下’相干的题目，不光是功令自身的题目，功令只是结果”。他参考“国度—社会”框架，提出“三角形的都邑”观念，来阐发都邑空间中的功令主体及其相干。此“三角形的都邑”中的三个主体为国度、地权人、都邑应用者。国度根据功令统治都邑，爱护都邑社会顺序，并可分为主题与地方；地权人、都邑应用者属于社会主体。

　　正在他看来，当局“央浼都邑整洁、有序”，以至“一刀切”“零容忍”是适应当局职权运作逻辑的。都邑化流程中，当局通过行政权介入社会不行避免。正在“三角形的都邑”中景观，假使没有社会气力的限造，没有“自下而上”的贸易社会发扬动力，“自上而下”的气力必定会越来越宏大。

　　“而当贸易社会有须要时，会爆发‘自下而上’的动力，和都邑统治方举行互动”。朱芒以为“社区营造”正在日本的饱起¹，就属于如许一种“自下而上”的动力，其主意是为了反抗自上而下的“都邑策划”的国度干扰，争取社会空间，并最终完毕了（社会的）“社区营造”与（国度的）“都邑策划”正在功令轨造中的协调。也便是说，正在社会发扬需求的鞭策下，“三角形的都邑”机闭框架中的权柄主体间的互动性起首展现和巩固，多元主体互动性的“经管”系统起首展现¹。

　　正在设摊和店招周围，商户等社会主体的规划发扬须要，是否与行政权统治逻辑存正在张力，又是否能获得表达呢？彭湃推敲所推敲员调研浮现，方今的经济境遇下，幼商户因设摊羁系“累赘大”“难上加难”，有商户因卸货等“平常”规划需求表摆被罚，有些摊贩转为活动摊贩；店招整改固然由当局担当大部门用度，但店招法式也不必然契合商户规划须要，其更新工程也使商户规划受到必然影响，有的商户还须担当必然本钱，部门商户拒签店招义务书。

　　市井商家多人为幼微企业、个人户，缺乏与干系部分“疏通”“反响”的渠道来表达诉求。表摆、摆摊、店招也往往被视作“幼事”“上不了台面”，较难惹起侧重。他们往往采选“容忍”或非正途化来与羁系方应付。一朝展现相对异常的事情，堆集的社会激情又容易激励更平凡公家的不满，变成舆情。2024年伊始，河北某商家因门口挂告白牌被法律，上海某店肆因有店表规划之嫌，城管职员站一排“法律”，激励言说闭心；5月，上海一家包子铺频频递交店招计划计划近10次未被审批，也惹起热议；活动摊贩被厉格整顿，公家表达怜惜的视频更是时常常宣传于搜集。这些所谓舆情常被行政统治方视为被公家放大传达个例、出格事情举行执掌，而粗心了其背后的“社会/墟市需求”。

　　朱芒以为，假使商户以为正在控造内能存在优越，就不会试图“越界”；假使产生“越界”，就注释商户长处与统治之间存正在张力，存正在未被餍足的长处、需求。这些社会/墟市需求通过媒体、寻常互动等办法出现出来，对都邑统治者来说组成了各种“烦琐”。跟着“烦琐”增加，当局被迫须要更多谛听社会主体的见地；而一朝“烦琐”的气力横跨一个临界点，当局或者起首做出变动。

　　“轨造的先进便是为了避免‘烦琐’，假使没有烦琐，正在预算有限的状况下，当局天然会强力行使其职权。但假使遇到‘烦琐’，比方影响了表地营商境遇或有非议、店肆抗议，影响到治绩和晋升，而且这些题目不行速即处分，当局就会绞尽脑汁，以至做出轨造革新。这正在各国一般存正在，只是正在胜利后，人们会用很多美丽的标签如自立革新、下层民主等来掩护其素质，也便是‘烦琐’从何而来，奈何避免‘烦琐’，应对‘烦琐’。”

　　朱芒罗列了因“避免烦琐”鞭策先进、轨造改善的例子。比方2019年上海某区店招团结后塑造出“殡葬风”，惹起搜集热议后改掉；另表“中国最丑造造”的评比也会给表地当局施加压力。

　　朱芒还说到二十多年前正在浙江温州市泽国镇加入大家预算改变的境况（后成为中国下层民主实验的知名案例“温岭实验”一部门）。当时的鞭策要素之一也是为了“避免烦琐”：每年的预算只可声援改造部门项目景观，奈何采选项目，成了镇党委面对的闭头题目，一朝执掌欠好会激励巨大的“恩人相干危害”或功令题目。于是，他们正在学者的帮帮下计划了一套公家投票、研究秩序实现了项目筛选。

　　可见，“烦琐”有时充任了一种社会反应机造，有帮于确保都邑的发扬适应人们的实践需乞降巴望，促使统治方不休调度和修正，并鞭策轨造先进和革新。

　　因“避免烦琐”鞭策改善往往产生正在下层，由于下层当局是直接面临冲突、“烦琐”的主体，也往往是当局须要研商安好均各方长处和见地，促使人们合伙寻找处分计划的闭头场域。

　　彭湃推敲所推敲员调研浮现，设摊和店招统治新政中，区、街镇的下层当局担当了较以往更多、更实的职权和义务。如设摊方面，规矩由“街镇归纳法律机构”担当设摊怒放区的规定和调度、审核和寻常监视等职责，义务主体切实认、环卫、保洁、电力保险、平和任事、物业统治、城管法律、社会治安等都由街镇奉行羁系。

　　而店招统治系统的落地转移更为明明，规矩精确采用“区绿容局许可、街镇登记”办法举行分类统治，搭筑了市、区、街镇和网格四级统治系统。各区局、街镇开设了241个登记窗口，店招登记率行为对区、街镇的审核目标被夸大。另表，区和街镇当局都具有法则付与的、央浼店招整改的职权。由于新版“上海市容条例”第31条规矩店招成立“该当适应户表招牌技艺模范和成立导则的央浼”，而导则成立者是街镇和区局。

　　朱芒以为，设摊和店招统治权正在下层的延长、行政职权下放到下层当局有“主动意旨”，由于下层便于策划全体化、天性化，同时为干系长处群体加入供给了全体互动的空间。

　　相闭都邑街道景观、店招等美不美，策划好欠好的评议、判决，即“策划裁量”正在法学是个困难。由于裁量流程要研商“美丽、经济发扬等策划质料”。字面上，功令务必精确法式；然而正在实践应用中，奈何阐明（裁量）须要从“主意”的角度看，全体某地的人行道宽度、是否影响营商境遇以及税收等，都邑影响该区域对统治界限的阐明或裁量。

　　顶级计划师可能计划出全天下最美的一条街道，但不必然适应实践的应用者需求。更加当差异街道的正在地社会群体和贸易客群对象差异时。“现正在评议美的主体变得非凡的简单，惟有一个视角，本相上都邑的应用者詈骂常多元的。社会群体的组成、人与人之间的相干阐发应是策划的本原。”

　　于是，造定一个寰宇、全市团结的设摊、店招法式是不适宜的。惟有正在下层，社会群体、社会相干、长处和需求全体化的情境下，“美不美”“好欠好”的裁量才也许举行。

　　朱芒夸大，下放职权只是为下层互动供给了或者，仍存正在“奈何全体化”的题目。假使下层当局行使职权的办法，已经是“自上而下”，只是纵向行政形式的“微观化”，不研商“任事于什么”，无法处分题目。“全体化”须要引入公家加入，引入全体的因素（比方街道宽度、生齿组成、功效是贸易/栖身等）和生存正在这一空间的商家、住户等长处干系者。流程中，行政统治方可能提出本身的法式，以至已经行为主导，但不应惟有行政说了算。这凑巧是一个好的“社区营造”机遇。

　　朱芒浮现，正在设摊、店招统治新政下，职权向下层当局下重的流程中，展现了“功令的骨子化”地步：正在法以表，变成了一套相仿法的规矩（如由街镇当局拟订的规矩、技艺法式等），阐述委果际的统治效用；街镇的职权是被法则授权的，但其全体规矩和法式并不受把持法的把持。

　　他阐明，这是摩登社会的一般地步，天下上加倍达的国度越会展现功令骨子化地步。大宗的法的实用是法以表的技艺法式，以法表的法式来规矩功令实质变得不行避免。比方判决真药、假药的法式不是也不或者由立法者服从立法秩序订立，而是由专家拟订的；能否申请到合法的策划许可证的法式是把持性周密策划，这也是由专家而非立法者拟订的。欧美国度自20世纪70年代起首推敲功令的骨子化题目。中国的功令骨子化地步是因随墟市的发扬逐渐展现的。

　　全体到设摊、店招统治上，朱芒、李泠烨更加罗列了此中两个模范。一是新《上海市市容境遇卫生统治条例》第二十一条第四款，允诺由区、州里当局规定设摊怒放区。另一个是《上海市户表招牌成立统治举措》第七条的第二款，街道办和镇当局可能成立店招的技艺导则。

　　李泠烨阐明说，正在狭义的立法法意旨上，区当局或街镇办没有拟订功令模范的职权，但现正在它们通过技艺导则的成立，实践上正在某种水准上取得了顺序成立的职权。这些顺序成立固然样子上有所差异，但都是正在为公共的举动设定框架和职守。

　　第一，上司当局付与下层当局职权的同时，顺序统治的机造产生了根基性转移。与之前立法圈套拟订功令规矩后下层施行差异，新的机造下，顺序设定和施行没有辞别，而是正在施行流程中从新构想规矩自身，顺序设定和施行是相协调的，都归于一个主体。

　　正在以往的功令系统下，或者正在施行时浮现不公道或不正理，但平常还要服从方今的功令施行完毕；这里寻觅的是样子上和秩序上的公道性，就全体个案不或者齐备公道。但正在法的骨子化的境况下，因为须要适宜全体情境，顺序规矩的变成和施行是一个交互流程。街镇不光可能设定例矩，还可能正在施行流程中频频调度这些规矩。

　　然而，下层当局或者没蓄志识到本身的脚色转移，未察觉或畏怯具有这种可能正在施行中调度规矩的职权，他们或者已经以为顺序规矩是一次性的，只需像过去那样施行。但假使只是单纯施行，很或者会陷入与长处干系主体的冲突和烦琐。看上去如同是正在坚定施行功令，但实践上并非如许。

　　第二，和拥有刚性、强造性的功令差异，顺序规矩更夸大“该当凭据须要”，贯串“实践状况”，“归纳研商市容境遇卫生、交通平和、大家平和、消费需求等要素”，且更拥有阐明性、怒放性和可变性。

　　本来体模范自身很难被单纯地样子性评议。咱们不行单纯地以为店招字体应当便是宋体，假使其他街道规矩仿宋字体便是不服等。规矩应贯串表地当时的要素而变成的，其素质是为了劝导公共做更好的事，所谓好的法式自身不是固定的，以至骨子实质并不紧张，闭头是有一个也许举行疏通、研究的流程。比方，闭于店招“殡葬风”假使是被统治区域内的干系主体都认同的，就可能，而不是当局以为“殡葬风”奈何。

　　第三，顺序规矩闭头的是研究秩序自身。由于规矩并非通过自上而下的立法确定的，而是须要与各方举行疏通、变成共鸣、渐渐确立，最终变成一种互动顺序和轨造。

　　当然中国目前来看，社会互动是弱的。比举措律规矩了应有“搜求见地”等闭头秩序，但往往流于样子，缺乏实践成绩。正在顺序规矩的变成流程中，应正在“搜求见地”等闭头上妥当拉长时刻。由于规矩或者不是事先能计划好的，而是正在实验中变成的。于是，须要予以必然的时刻和空间。秩序计划的准则应当是尽早公然、布告，确保有足够的时刻让完全潜正在的干系方认识到他们所具有的权柄，充盈互动、疏通见地。

　　本相上，能手政学意旨上，这便是下层民主、怒放的直接民主。方今，都邑统治的行政权曾经起首下重下层，这是一个优越的初步。行为国际化多数邑，上海奈何收拢这个机遇非凡闭头。正在立法和行政之间的界限起首含糊，骨子性规矩的拟订和施行曾经下层化的状况下，应当担保、深化加入秩序，这或者是对上海蓄志义的发扬倾向。不然，都邑统治者将常常处于行政与住户、都邑生存者的冲突之中。

　　[1]朱芒：《从社会运动标语到功令轨造观念——日本的“社区营造”观念》，载《都邑经管推敲》第2卷，上海交通大学出书社2017年版，第108-122页。

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